业绩作为评审因素，应遵循的“明规则”

■ 刘殷 

　　案情回放 

　　某福利彩票印刷招标项目发布采购公告后，有供应商对评分标准提出了质疑，其提交的质疑函主要内容如下。 

　　质疑事项：招标文件规定，业绩评审评分，根据投标人2016年至本项目投标文件提交截止时间前已完成同类（卷式热敏纸）业绩进行评审，其中同类限定为卷式热敏纸不合理，不符合本项目的特点。 

　　事实依据：本项目采购的是电脑福利彩票热敏纸预制票据，而不是卷式热敏纸。 

　　本次采购的货物特点有： 

　　需要防伪和保密。招标文件的投标人资格中明确要求，投标人具有全国工业产品生产许可证（产品名称为防伪票证）（扫描件加盖电子公章）；提供国家秘密载体印制资质证书（资质类别为涉密防伪票据证书，按照《国家秘密载体印制资质管理办法》第六条规定）（扫描件加盖电子公章）。根据此项资格要求，本项目采购的是具有防伪和保密要求的票据，而非一般的热敏纸。 

　　本次采购的是预制票据，不是热敏纸。招标公告明确规定，本次采购产品（项目）名称是电脑福利彩票热敏纸预制票据，从项目名称看，热敏纸仅仅是预制票据的一个定语，不是采购货物应具有的主要特征，货物名称是预制票据。 

　　热敏纸仅仅是本次采购货物的原材料，并非货物本身。从本次采购货物应符合的的质量标准《中国福利彩票预制票据》行业标准（MZ/T 057-2014）的要求看，质量要求与热敏纸无关，其主要针对印刷、预制和票据，而热敏纸只作为福利彩票预制票据的印刷纸张（原材料）出现在标准中。因此，热敏纸不是本次采购货物，根本不构成判断采购货物的质量标准因素。 

　　综上，本次采购的货物是具有防伪和保密要求的预制票据，而不是热敏纸，因此，评审因素业绩中的“同类”应当定义为防伪保密票据，与卷式热敏纸并无关联。 

　　探讨分析 

　　本案例中，对于同类业绩的定义就与招标采购需求、项目特点、货物服务质量等不相符，因而导致潜在投标人对此提出质疑。一般招标文件要求投标人的业绩是与招标货物和服务同类或者类似，不能随意设定的，都应当与采购项目的特点相符合，与采购需求、货物质量、质量标准相对应，切忌为了某个投标人“量身定做”。 

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第五十五条第二款明确，评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。其第三款指出，评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。此两款规定是关于评审因素设定的基本要求，任何评审因素的设置都应当遵守。从这两款规定来分析本案例，一方面，把本项目的业绩同类设定为卷式热敏纸与投标人所提供货物服务的质量不相关，业绩作为履约能力的评审因素之一，本项目采购的是预制票据，是需要保密防伪的预制票据，热敏纸业绩不能反映投标人印刷防伪保密票据的履约能力，甚至不能证明投标人的印刷履约能力。把热敏纸（不管是卷式还是其他形式）的业绩作为评审因素只能表明生产或者销售热敏纸的履约能力。另一方面，把卷式热敏纸的业绩作为评审因素与本项目的采购需求不对应。本项目采购的货物是福利彩票预制票据，需求中的热敏纸不是采购需求的关键部分，仅仅是票据的纸张，属于采购货物的原材料，不是采购的产品。 

　　那么，实务操作中，设定业绩作为评审因素时应遵循哪些规则？ 

　　笔者认为，在综合评分法中，业绩作为重要的评审因素，要对投标人的同类或者类似业绩进行评审。采购人（及其委托的代理机构）在设定业绩这一评审因素时要遵循如下规则，不要违规。 

　　同类、类似业绩应当细化、量化。如果招标文件不对同类或者类似业绩作出明确规定，而全部交给评审专家来评判，这既不合规，也不合理。根据87号令五十五条第三款的规定，评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。没有具体参考的评审标准，评审专家也会像“丈二的和尚”，摸不着头，这就有导致评审结果不公平的风险。笔者多次在评标现场听到专家们的抱怨。“这个评分项没有标准叫我们怎么评呀？不是给我们出难题吗？”旁边的专家会说：“没有标准，随便评就可以了，只要不超过分值范围就是合规的，反正不是我们的错。”自由裁量，想给分就给分，不给分也没错，想给3分就3分，想给5分就5分，这显然有悖于采购的初衷。 

　　同类、类似业绩应当能反映投标人的履约能力。有些招标文件乱界定同类或者类似业绩，招标文件中对同类、类似的界定与招标采购需求、质量要求等毫无关系，有倾向于某个投标人的嫌疑，有故意为某个投标人加分的情况。这种做法也是违规的，违反了87号令第五十五条第二款的要求。评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平，履约能力和售后服务等。 

　　不得以特定数额的业绩作为加分项。为了与招标项目的预算相对应，有些招标文件要求投标人的业绩超过预算金额合同才算业绩，如，超过500万元的合同，才能进入评审或加分。只有特定合同金额业绩才能进入评审，事实上是在规模条件方面对中小企业类型的供应商实行歧视待遇，与《中华人民共和国政府采购法》第九条要求的促进中小企业发展的政府采购政策不符，也违反了87号令第十七条的规定。实践中，采购人、采购代理机构应以法律法规为准绳，不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素。 

　　不得以特定行政区域或者特定行业的业绩作为加分项。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条指出，采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件。有些招标文件把不同行政等级的区域差别性对待，设定不同评审分值，也违反了上述规定，如，要求省级区域的业绩为5分，设区市级业绩为3分，区县级业绩得1分。这是对特定行政区域的业绩区别对待，实行不同的加分条件。如本文案例中，福利彩票印刷业绩就是特定行业业绩，仅仅限于福利彩票行业的业绩才能进入评审加分，笔者认为，这对投标人构成了歧视待遇。 

　　设定业绩作为评审因素，其中的难点就是业绩既要反映投标人的履约能力，又要与投标人所提供货物服务的质量相关，和相应的商务条件、采购需求相对应。同时，不得限定为特定行政区域或者特定行业。这是真正考验采购人员和代理人员编制招标文件水平的地方。采购人员和代理人员首先要遵循前述规则。另外，要认真梳理采购项目的需求和特点，从源头上加以把控，通过业绩的评审，最大限度评价投标人的以往履约能力，从而通过这种方式选拔出采购项目执行度强和优的投标人。 

　　（作者单位：广西政府采购中心）